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雖然光伏新能源產業蓬勃發展，但由于其自身在前期考察可行性研究階段、設計準備和施工許可辦理階段、項目實施建設和竣工驗收階段等各方面具有不同于火電等傳統能源的自身特點，光伏項目的合規與否關乎著整個項目的成敗，光伏項目開發流程中的合規問題也是開發各方以及監管機關的關注重點。如何有效地為新能源光伏項目建設保駕護航并在**大程度上規避法律和政策風險以全力減少投資及運營損失？本文試從新能源光伏項目開發流程各環節中需要注意的法律風險及合規重點展開論述，以助相關光伏企業完善合規管理。

光伏發電建設流程
光伏發電主要分為兩類：分布式的光伏項目（屋頂光伏發電系統）和集中式的光伏電站（大型地面光伏電站），兩種項目類型開發流程因項目特點有所不同。

分布式光伏項目的開發流程

分布式光伏項目開發流程主要包括以下四個部分：開發、備案、施工和驗收四個階段�？傮w上來說，分布式光伏電站的開發工作主要遵循“因地制宜、清潔**、分散布局、就近利用”的十六字方針開展。

（1）開發階段這一階段主要負責尋找可供安裝的光伏太陽能的場所資源，并初步與業主溝通考察廠區屋頂情況、是否有遮擋、是否漏水以及評估修復難度，考察建筑物的結構形式以及是否需要加固，考察建筑物產權是否清晰、建筑物使用者和產權者是否一致，核查房屋是否抵押，考察當地的用電水平、用電特性、用電電價，與業主達成初步的合作意愿，確定是發電自用還是余電上網。

（2）備案階段主要分為項目備案和發電項目并網備案。項目備案需要準備分布式光伏項目申請表、企業投資項目備案表、固定資產投資項目登記表、項目投資和屋頂材料等向區縣發改委進行備案。發電項目并網備案則需要準備用戶電網相關資料及系統接入報告、供電局受理并網申請等材料。

（3）施工階段這一階段合規風險重點在于可研報告編制和立項報告或項目申請報告編制。

（4）驗收階段電網公司受理并網驗收和調試申請。業主和電網簽訂購售電合同和并網調度協議。

大型地面光伏電站開發流程

大型地面光伏發電項目的開發主要分為以下幾個階段：踏勘考察手續辦理階段、項目設計和實施建設階段、竣工驗收階段等。

（1）踏勘考察和前期手續辦理階段前期考察主要考察地面、屋面或水面資源，看看是否符合鋪設太陽能發電板子的需要，還需要考察周邊環境如：交通、物質采購與租賃、市場勞動力、土地類型、產權歸屬、地貌特征等，以便估計征地難度施工難度和費用。

考察電網情況如：電網結構、年負荷量、消耗負荷的能力、接入電壓等級、接入間隔復核、送出線路的長度、當地電力公司的政策，估算接入電站的距離和費用，這主要是集中式發電并網盈利的需要。除了基礎條件的鋪墊，是否建設電站還需要進行可行性研究和得到縣、市、省等三級政府的相關答復和批復意見。前期可行性研究和手續辦理需要的重點請示和報告文件如下表所示：

光伏發電項目部分重點文件一覽表

（2）項目設計和實施建設階段獲得開工許可，主要證件包括縣建設局的施工許可證、建設工程規劃許可證、建設用地規劃許可證，縣國土局的土地證。結合測繪勘測數據，編制初步的設計方案。根據技術規范分專業繪制結構、電氣等圖紙并依圖施工。

（3）竣工驗收階段驗收階段需要出具工程質檢報告、并網**性評價報告、技術監督報告、電力公司驗收報告等文件，業主和電網還需協商確定《購售電合同》和《調度協議》。

光伏項目開發流程中的合規管理重點

循跡整個光伏項目的生命周期：

初始開發階段的選址，既需要考慮到物理上的發電量和成本收益問題，還要考慮到土地性質的合規以及土地能否開工轉換問題；

施工前各種手續與支持性文件的取得，既包括與土地有關相關證書與批復，又包括許多與工程建設環境影響相關的報告和評價表；

在施工階段，前期的招投標合規風險需要規避，中期的施工工程質量保證與程序的合規，后期工程驗收結算材料的保存完整；

運營過程中的合規問題主要是和并網調度和交易碳排放配額獲取額外收益有關。

除了上述共性的問題外，分布式光伏項目獨有的合規注意要點主要集中在建筑物產權如屋頂使用權的權源以及是否涉及抵押和備案相關的特殊規定，法律合規風險主要來源于項目業主主體法律意識淡薄，發電并網驗收、申請和格式條款的填寫方面等的風險；集中式大型地面光伏電站法律合規風險則主要來源于部分新能源企業風險識別和防范機制的不夠完善，在整個光伏項目的生命周期中就容易出現各種各樣的合規問題。

通過梳理分布式和集中式光伏項目的開發流程，我們可以總結出一些實踐中光伏項目開發普遍存在的合規問題，以便在項目開發、建設和運營過程中有針對性地進行預防或處理。

項目開發選址用地合規

光伏項目用地的選址主要是集中式地面電站需要考慮的問題，這關乎到整個發電項目能否落實，是所有建設工作的核心和關鍵之所在。項目用地的選址是整個開發流程的開端，在開發階段需要重點關注。

一般來說，項目選址主要考慮到以下幾點：

基本情況：地理位置（經緯度）、自然條件太陽能資源（日照強度和時長）、周邊情況（污染、遮擋）、交通運輸（是否偏遠、限高）

氣候條件：溫度、風速、降雨量、揚沙天數、冰雹天數、雷暴天數（這些都會影響到發電量）

地形特點：需要盡量平坦以便于施工、若是山地則需有向南坡面并且坡度不大于25度。

接入條件：便于接入電站。

土地性質：不能是基本農田或基本林地等不可用地類、未壓覆礦產不涉及軍事文物保護區水源地等環境敏感地、嚴守生態保護紅線。

其中基本情況、氣候條件、地形特點和接入條件四個要點是從技術層面出發去考慮光伏項目用地的選址，制約的是發電量的多寡和買賣問題。第五點土地性質則是從法律合規的角度出發來考慮光伏項目用地的選址。我們要做的就是要保證用地的性質符合國家規范和政策的要求。

（1）土地問題基本規定-未利用用地和農用地

六部委發布國土資規〔2015〕5號《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》對于土地的基本問題做了基本的規定。國土5號文強調要“加大新供用地保障力度、鼓勵盤活利用現有用地、引導新產業集聚發展、完善新產業用地監管制度”。其中具體規定：

使用未利用地的，光伏方陣用地部分可按原地類認定，不改變土地用途（針對未利用用地）

用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂補償協議，報當地縣級國土資源主管部門備案，其他用地部分應當辦理建設用地審批手續。（未利用用地可以租賃取得）

占用永久基本農田以外的農用地的，在不影響種植、養殖等生產條件的前提下，可不改變原用地性質，在年度土地變更調查時做出標注。

據此可知，若是使用未利用用地建設光伏項目，既可以通過租賃的方式來獲得用地權屬，但需履行相關報批手續，也可以通過取得未利用用地所有權并辦理建設用地審批的方式來解決用地問題。光伏方陣原則上以使用存量的建設用地為主，使用農牧漁等非建設用地是一般要辦理相關的轉換審批手續，但是光伏方陣使用農用地未影響種植養殖、未破壞耕作層的情況下可不辦理建設用地審批手續按照原用地性質處理。

（2）光伏復合項目用地和基本農田

國土資源部、農業部、國家能源局、國務院扶貧辦發布國土資規【2017】8號《關于促進光伏發電產業健康發展用地的意見》，其中規定：

禁止以任何方式占用永久基本農田，嚴禁在國家相關法律法規和規劃明確禁止的區域發展光伏發電項目。（針對永久基本農田）

光伏方陣使用永久基本農田以外的農用地的，在不破壞農業生產條件的前提下，可不改變原用地性質。（針對農用地）

對于符合本地區光伏復合項目建設要求和認定標準的項目，變電站及運行管理中心、集電線路塔桿基礎用地按建設用地管理，依法辦理建設用地審批手續；場內道路用地可按農村道路用地管理；利用農用地布設的光伏方陣可不改變原用地性質；采用直埋電纜方式敷設的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。

據此可知永久基本農田是光伏項目選址盡量不要觸碰的紅線，盡管依照《土地法》“永久基本農田轉為建設用地的，由國務院批準”，但變更程序和手續繁瑣且困難，盡量避開永久基本農田是選址的**優解。另外在光伏復合項目內變電站、運行管理中心、集電線路塔桿、光伏方陣、直埋電纜等不同的建設設施的用地性質不同，要根據相關規范逐一確定，隸屬建設用地的需要辦理審批手續。

（3）基本林地

林業局發布《關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》，其中規定：

光伏電站的電池組件陣列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區域覆蓋度高于50%的灌木林地。（禁止使用林地種類）

“林光互補”用地模式的，電池組件陣列在施工期按臨時占用林地辦理使用林地手續，運營期雙方可以簽訂補償協議，通過租賃等方式使用林地。

禁止建設區域：各類自然保護區、森林公園（含同類型國家公園）、瀕危物種棲息地、天然林保護工程區以及東北內蒙古重點國有林區。

限制建設區域：其他生態區位重要、生態脆弱、地形破碎區域。（禁止限制建設林地區域）

另外，《森林法》和《中華人民共和國森林法實施條例》等相關規范也對林地的適用做成了規定。

超出標準需要占用林地修筑供電基礎設施的，應當依法辦理建設用地審批手續。

修筑其他工程設施，需要將林地轉為非林業建設用地的，必須依法辦理建設用地審批手續。

未經審核同意，擅自改變林地用途的，需要承擔相應的法律責任。

據此可知，若項目涉及到林地，可以選擇采用“林光互補”的模式建設電站。若是超過相關標準則需要將林地轉換成建設用地并辦理審批手續。實踐中考慮到國家對于林業保護的需要以及電站占地面積較大，全部轉換成建設用地的難度較大成本較高，故**好選擇“林光互補”或“繞開林地”。

（4）自然環境生態保護紅線區

2016年國土資源部等九部委聯合印發《關于加強資源環境生態紅線管控的指導意見》，2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》，意見中指出：

生態紅線包括識別生態功能重要區域和生態環境敏感脆弱區域的空間分布，涵蓋所有**、省級禁止開發區域，以及有必要嚴格保護的其他各類保護地（自然保護區、風景名勝區、森林、草原、濕地、海洋）等。

生態保護紅線原則上按禁止開發區域的要求進行管理。嚴禁不符合主體功能定位的各類開發活動，嚴禁任意改變用途。

依法在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態保護紅線，實行嚴格保護，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變；科學劃定森林、草原、濕地、海洋等領域生態紅線，嚴格自然生態空間征（占）用管理，有效遏制生態系統退化的趨勢。

因國家重大基礎設施、重大民生保障項目建設等需要調整的，由省級政府組織論證，提出調整方案，經環境保護部、國家發展改革委會同有關部門提出審核意見后，報國務院批準。

據此可知，如光伏發電項目確系國家重點建設項目，為了重大國民利益的需要，可以提出調整生態紅線的申請，由省政府組織論證并報國務院批準。一般而言，基于對生態保護紅線區域的重點保護，嚴禁任意改變用途，因此光伏電站的選址要避開生態紅線區域。

建設前相關手續和支持性文件的合規

光伏項目的開發需要取得水利、環保、國土、文物、建設、林業等方面的一系列批復意見和許可文件。在相關手續和支持性文件方面所存在的共性合規風險主要包括以下三種情況：

1.未完全取得施工前所必備的全部文件。

2.取得許可施工的文件部分或全部來源于虛假材料或通過不正規手段取得。

3.通過審批的文件在核準或備案前已過許可期限，并且在指定期限內未重新補辦新的批準文件。

除了施工許可證、建設工程規劃許可證、建設用地規劃許可證和土地證等與土地合規相關的批準文件外，水土保持方案的批復、環境影響報告表的批復、防洪評估報告以及地質穩定性報告等對于電站和建設也非常重要。

（1）水土保持方案的批復

根據《中華人民共和國水土保持法》第五十三條和第五十八條，依法應當編制水土保持方案的生產建設項目，未編制水土保持方案或者編制的水土保持方案未經批準而開工建設的；作出重大變更未經原審批機關批準的，可能會被責令停止違法行為，限期補辦手續或罰款。根據情節的輕重不同，造成水土流失危害的行為構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。據此可知，在光伏發電項目規劃和選址過程中要著重關注項目區的水土流失狀況、水土流失類型區劃分和水土保持規劃，有關水土保持方案要保證能獲得批準，避免因“水土保持方案的批復”的“未批先建”而造成項目的停工停產和經濟損失。

（2）環境影響評價的批復根據《中華人民共和國環境保護法》第十九條，未依法進行環境影響評價的開發利用規劃，不得組織實施；未依法進行環境影響評價的建設項目，不得開工建設�！吨腥A人民共和國環境影響評價法》第三十一條，建設項目環境影響報告書、報告表未經批準或者未經原審批部門重新審核同意，建設單位擅自開工建設的，縣級以上生態環境主管部門責令停止建設，根據違法情節和危害后果，處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀；據此可知，未取得“環境影響評價的批復”即“先行建設”的后果非常嚴重，項目停工是必然的，若是項目建設對環境造成了重大危害后果，那么整個項目極有可能被要求全部拆除以恢復原狀。

需要注意的是，除了建設項目的環境影響評價，環境保護設施建設也會影響著項目開發的進程�！督ㄔO項目環境保護管理條例》第十五條規定，建設項目需要配套建設的環境保護設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。若是違反了“三同時原則”，第二十三條違反本條例規定相應的法律后果，輕則“責令限期改正+罰款”，重則“責令停止生產或者使用或責令關閉”。

（3）防洪評估報告根據《中華人民共和國防洪法》第三十三條和第五十八條規定：在洪泛區、蓄滯洪區內建設非防洪建設項目，應當就洪水對建設項目可能產生的影響和建設項目對防洪可能產生的影響作出評價，編制洪水影響評價報告，提出防御措施。洪水影響評價報告未經有關水行政主管部門審查批準的，建設單位不得開工建設。未編制洪水影響評價報告或未經批準的，會被責令限期改正或罰款。防洪工程設施未經驗收，建設項目不得投入生產或者使用。據此可知，實踐中若光伏項目的用地選址包含城市編制的洪泛區、蓄滯洪區，那么在進行光伏項目開工建設之前需要編制洪水影響評價報告并獲有關水行政主管部門審查批準，否則限期責令改正的行政處罰會很大程度上影響整個項目的施工進度。防洪工程設施的建設也要嚴格按照既定標準進行，其驗收達標與否是光伏項目能否開工發電生產的前提條件之一。另外，各省市根據自身的水文條件和實際情況，結合《防洪法》也編制了相應的實施《防洪法》辦法或條例，在實際建設中需要根據本地區的建設要求靈活應對。

（4）地質穩定性報告

根據《地質災害**條例》第十二條和第四十一條規定：重點水利電力工程等基礎設施作為地質災害重點**區中的防護重點。建設單位未按照規定對地質災害易發區內的建設工程進行地質災害危險性評估的；配套的地質災害治理工程未經驗收或者經驗收不合格，主體工程即投入生產或者使用的。國土部門可責令限期改正；逾期不改正的，責令停止生產、施工或者使用，構成犯罪的，依法追究刑事責任。地質災害重點**區由縣級以上國土資源主管部門會同同級建設、水利、交通等部門結合地質環境狀況組織開展本行政區域的地質災害調查確定。據此可知，進行光伏項目選址時，應當核查用地是否位于地質災害重點**區。原則上盡量避免在地質災害重點**區開發光伏項目，若是無法繞開和有較大經濟效益，則應當重視配套的地質災害治理工程建設，保證建設工程整體上符合地質穩定的評估要求。

建設施工相關的法律合規

光伏發電項目一般投資較大，整個項目的工期較長，從項目的前期申請調研到**終的竣工驗收和結算，作為建設工程有一系列的合規流程需要遵守。

（1）招投標風險

根據《中華人民共和國可再生能源法》第十三條規定：建設應當取得行政許可的可再生能源并網發電項目，有多人申請同一項目許可的，應當依法通過招標確定被許可人�！督ㄔO工程質量管理條例》第八條規定：建設單位應當依法對工程建設項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購進行招標�！吨腥A人民共和國招標投標法》第四條規定：任何單位和個人不得將依法必須進行招標的項目化整為零或者以其他任何方式規避招標。實踐中，由于違反招投標的有關規定可能導致中標無效甚至遭受行政乃至刑事處罰。常見的招投標合規風險有：

1.應招標而不招標，化整為零招標等規避招標的會導致罰款、暫停項目執行或者暫停資金撥付。

2.串通投標、行賄中標，以其他方式弄虛作假，騙取中標的，中標無效并處以罰款和沒收違法所得。情節嚴重可取消投標資格并公告。

3.招標人與中標人不按照招標文件和中標人的投標文件訂立合同，中標人不按照與招標人訂立的合同履行義務，需要承擔被責令改正或罰款等法律責任。

（2）工程管理和施工合規根據《建設工程質量管理條例》第六條和第五條的規定：從事建設工程活動，必須嚴格執行基本建設程序，堅持先勘察、后設計、再施工的原則。國家鼓勵采用先進的科學技術和管理方法，**建設工程質量。根據《中華人民共和國建筑法》第三條和第五十四條規定：建筑活動應當確保建筑工程質量和**，符合國家的建筑工程**標準。建設單位不得以任何理由，要求建筑設計單位或者建筑施工企業在工程設計或者施工作業中，違反法律、行政法規和建筑工程質量、**標準，降低工程質量。據此可知，光伏項目工程管理施工需要合乎法律規范，遵守一定的程序和要求以保證工程質量，然而實踐中由于“暗箱操作”或“陰陽合同”等使得工程會存在一定數量的法律風險，常見的工程管理和施工合規風險有：1.超越資質等級或以他人名義承攬工程、違法全部建筑工程轉包給他人、肢解分包、以分包名義肢解轉包2.要求領取施工許可證之日起三個月內開工，但是其他文件不齊全導致延期而又未申請延期的，導致施工許可證廢止。3.施工單位為了降低成本使用不合格建筑材料、建筑構配件和設備。導致建筑工程出現質量事故或存在質量缺陷。情節輕的：責令改正+罰款。情節重的：責令停業整頓或降低資質等級甚至吊銷資質證書。若情節過于嚴重，構成犯罪的還會涉及到刑事上的處罰。

（3）建設工程驗收和結算合規根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十五條規定：建設工程未經核實或者經核實不符合規劃條件的，建設單位不得組織竣工驗收。建設單位應當在竣工驗收后六個月內向城鄉規劃主管部門報送有關竣工驗收資料。根據《中華人民共和國建筑法》第六十一條規定：交付竣工驗收的建筑工程，必須符合規定的建筑工程質量標準，有完整的工程技術經濟資料和經簽署的工程保修書，并具備國家規定的其他竣工條件。據此可知，光伏發電項目的建筑工程竣工經驗收合格后，方可交付使用；未經驗收或者驗收不合格的，不得交付使用。絕不可“未驗先用”�！拔打炏扔谩睍�被責令停產+罰款，經驗收合格未報送相關資料備案并且逾期不補報的也會被處一萬元以上五萬元以下的罰款。另外，除了主體建筑工程的驗收，在光伏發電項目開發流程中，驗收還包括和電網簽訂購售電合同和并網調度協議。在整體工程完工后要注意及時溝通并確定購售電和并網調度的相關事宜。
運營過程中相關問題合規

（1）碳排放配額交易合規

光伏發電項目的投資人可以根據國家的相關規定，通過掛牌交易、協議轉讓、定價點選、定價轉讓（此處參照各地不同規定）等方式交易碳排放權，從而獲得發電效益以外其他收益。

法律依據：《碳排放權交易管理辦法(試行)》第二十二條碳排放權交易應當通過全國碳排放權交易系統進行，可以采取協議轉讓、單向競價或者其他符合規定的方式。全國碳排放權交易機構應當按照生態環境部有關規定，采取有效措施，發揮全國碳排放權交易市場引導溫室氣體減排的作用，防止過度投機的交易行為，維護市場健康發展�！度珖�碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》**條：在發電行業（含熱電聯產，下同）率先啟動全國碳排放交易體系，逐步擴大參與碳市場的行業范圍，增加交易品種，不斷完善碳市場。

（2）并網發電合規

不論是分布式光伏發電項目還是集中式光伏發電項目，**后的驗收階段為了確保發電的**和后續的電力商品順利交易，都要進行涉網實驗，申請并網調試并簽署購售電協議。

法律依據：《電力并網運行管理規定》第七條：并網主體應與電網企業根據平等互利、協商一致和確保電力系統**運行的原則，參照國家有關部門制訂的《并網調度協議》《購售電合同》等示范文本及時簽訂并網調度協議和購售電合同，無協議（合同）不得并網運行。